La Agenda Comercial en el Contexto del Sistema Interamericano
Jose M. Salazar-Xirinachs*
Marzo, 2000
Introducción
La creación del Área de Libre Comercio de
las Américas (ALCA) no ha sido independiente del conjunto de
principios, normas e instrumentos existentes en el Sistema
Interamericano, por una parte, ni de las iniciativas
de cooperación del proceso de la Cumbre de las
Américas, por otra. Por el contrario, a diferencia de las
negociaciones comerciales en la Organización Mundial
del Comercio (OMC), debe verse al ALCA, y de hecho
así fue concebida por los Líderes del Hemisferio,
como parte de una agenda amplia para promover la
democracia, la prosperidad y el desarrollo sostenible,
así como la erradicación de la pobreza en el Hemisferio.
Esta “Alianza para la Prosperidad” acordada en la Primera
“Cumbre de las Américas” en Miami en 1994, y
reiterada en la Segunda Cumbre en Santiago en 1998, es
una alianza estratégica, un amplio pacto económico,
social y político entre los países de las
Américas. Fue percibida y bien recibida en la mayoría
de los países
Latinoamericanos como una nueva iniciativa cooperativa
de la Pos-guerra Fría que también podría revitalizar
los
principios y los instrumentos del Sistema Interamericano.
No obstante, a cinco años dentro del proceso de
las cumbres la realidad es que hay demasiadas interrogantes
sin contestar respecto al curso estratégico fundamental
de la comunidad incipiente de las naciones de las
Américas. En particular, pareciera existir
una desarticulación entre algunos de los componentes de la visión
estratégica e integrada desarrollada en Miami.
No es sólo que algunas iniciativas hayan avanzado más que
otras, lo que hasta cierto punto es de esperar en un proceso
tan complejo, ni que en la práctica haya habido un
proceso de compartamentalización que hasta cierto
punto responde a divisiones institucionales del trabajo.
Estos son realmente asuntos de importancia que requieren
atención. Pero el asunto aquí es diferente y en
cierto sentido más profundo. Se trata de
que la visión estratégica que estableció y reconoció
las
interdependencias y las sinergias en áreas claves
tales como la democracia, el comercio, la lucha contra la
pobreza, los aspectos de trabajo y ambientales, pareciera
que se han desarticulado hasta cierto punto en el
discurso político y en las acciones de políticas
de los gobiernos. [2]
El documento analiza esta aparente pérdida de visión
estratégica y algunas de sus consecuencias desde el
punto de vista de las iniciativas comerciales y de integración.
Específicamente, el documento argumenta dos
puntos principales: Primero, que si es correcto, esta
desarticulación presenta un posible riesgo severo no sólo
para el proceso de la Cumbre misma, sino además
en particular, para la iniciativa comercial. Segundo, que el
progreso en las iniciativas de la Cumbre y el Plan de
Acción requieren que se mantenga un programa
estratégico de diálogo de políticas
y de cooperación coherente y multi-facético a través
de los asuntos
incluidos en la Cumbre. Especialmente, el mantener y fortalecer
esta visión estratégica es esencial para la
conclusión de las negociaciones del ALCA en el
año 2005 y para su exitosa implementación con posterioridad
a esa fecha.
La siguiente sección señala las características
especiales de las negociaciones del ALCA y algunas
diferencias claves entre el proceso del ALCA y la OMC.
La Sección II se refiere a cuatro aspectos claves de la
interdependencia o vínculos entre la agenda comercial
en las Américas y el resto de la agenda Interamericana.
I. Las Negociaciones de la OMC y el ALCA : Algunas Diferencias
El sistema multilateral de comercio es uno de los mejores
logros en el área de gobernabilidad global del Siglo
20. Su desempeño ha sido bastante satisfactorio
en su objetivo central de liberación progresiva del comercio.
Algunos argumentan que este desempeño ha sido aún
mejor que el del sistema financiero mundial [3] y ello se
atribuye a tres características básicas:
normas claras y predecibles, contratos vinculantes y mecanismos
eficaces para solucionar disputas.
Las negociaciones y los acuerdos regionales de comercio
pueden complementar el sistema multilateral
desarrollando marcos globales de normas y compromisos
vinculantes. Así es precisamente como los
ministros de comercio de las Américas han concebido
la creación del ALCA: completamente consistente con
las normas y las disciplinas de la OMC.
Sin embargo, existen ciertas características especiales que distinguen al ALCA de la OMC.
Primero, el objetivo del ALCA es crear una zona de libre
comercio, que por definición significa reducir la mayor
parte de los aranceles a cero y eliminar considerablemente
todos los obstáculos para el movimiento de
mercancías y servicios en el Hemisferio.
El objetivo de la OMC es también promover el libre comercio, sin
embargo, dada la amplia diversidad y la índole
global de los participantes el avance en la OMC es
necesariamente más gradual y demorado de lo que
se esperaría del ALCA.
Segundo, mientras que en la OMC aún no hay consenso
sobre la amplitud de la agenda de comercio de una
nueva ronda, en el ALCA ya se está negociando bajo
una agenda acordada y de naturaleza amplia. Esta
agenda en el ALCA incluye negociaciones en aspectos nuevos
tales como inversiones, compras del sector
público y políticas de competencia, que
aún no han sido específicamente incluidos en la OMC.
Es también
particular en la manera de incorporar en la estructura
institucional de las negociaciones un mecanismo para
los insumos de la Sociedad Civil, la acción colectiva
en medidas de facilitación de negocios y en la nueva
forma en que incorpora el aspecto del comercio electrónico,
creando un Comité Conjunto de Expertos en
Comercio Electrónico del Sector Privado y del Gobierno.
Además de estas diferencias internas en los objetivos
y en el alcance de las negociaciones, existen dos
características externas del contexto en el que
se están dando las negociaciones del ALCA, y en las que
existirá un eventual acuerdo del ALCA, que son
aún más pertinentes en darle al ALCA un carácter especial.
Uno es el hecho de que el ALCA está incorporado
en el contexto de la visión más amplia y en el Plan de
Acción de Cooperación Interamericana definido
en el proceso de la Cumbres de las Américas. Esta agenda de
cooperación está bastante bien estructurada
en 23 incitativas específicas que fueron lanzadas en la Cumbre de
Miami en diciembre de 1994. Tiene también
mecanismos específicos institucionales para su conducción
política, su administración e implementación.
Estos mecanismos incluyen: una Cumbre Presidencial cada tres
años; países coordinadores responsables
para cada una de las 23 iniciativas; un sistema ministerial horizontal
de cooperación/coordinación en cada una
de las áreas clave; y un proceso de seguimiento a la Cumbre en el
cual tanto el Grupo de Revisión de la Implementación
de Cumbres (GRIC) y la OEA desempeñan un papel
primordial. Además, el proceso de la
Cumbre tiene una estructura de apoyo institucional de una serie de
instituciones interamericanas, tales como la Organización
de Estados Americanos (OEA), el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la
Organización Panamericana de la Salud (OPS), el
Instituto Interamericano de Cooperación Agrícola (IICA),
y
otras, dependiendo del área específica.
El segundo hecho, y no menos importante, es que los futuros
miembros del ALCA ya forman parte de un
conjunto de principios, normas e instrumentos legales
y diplomáticos existentes en el Sistema Interamericano,
incluyendo acciones prácticas y de cooperación
para la protección, defensa y promoción de la democracia
y
los derechos humanos. De hecho, según se
ha mencionado explícitamente en las Declaraciones de las
Cumbres, la creación del ALCA se basa en la existencia
de una comunidad de las democracias en las
Américas y en una convergencia de valores políticos,
económicos y sociales. A la luz de las normas y
mecanismos existentes para la acción colectiva,
esto es más que un punto retórico. Específicamente,
en el
Sistema Interamericano, en el contexto de la OEA, los
países han adoptado procedimientos multilaterales e
instrumentos de acción colectiva para enfrentar
los problemas que se crean al interrumpirse el orden
constitucional democrático. [4]
Estos procedimientos incluyen la Resolución 1080
adoptada en 1991, conocida como la resolución de la
“Democracia Representativa”, que establece un procedimiento
de acción colectiva, inmediata y multilateral para
proteger la democracia en un estado asociado en el que
haya ocurrido una interrupción de un proceso político
regular institucional. Incluyen además un
artículo nuevo en los Estatutos de la OEA (Artículo 9, en
vigor a
partir de setiembre de 1997), que contempla la posibilidad
de suspender o excluir de las actividades de la
Organización a un gobierno de un estado asociado
que no haya surgido de un proceso democrático, o que
haya sido constituido por medio del uso de la fuerza.
Es también de interés notar que MERCOSUR contiene
una “cláusula democrática” que permite como
asociados sólo a regímenes democráticos. Si
existirá una
disposición específica para una suspensión
temporal de beneficios en caso de interrupción seria o prolongada
del orden constitucional que pudiera contemplarse en el
ALCA, o cómo interactuarían los participantes del
ALCA con otras disposiciones existentes en el Sistema
Interamericano, son preguntas abiertas. El punto de
interés aquí es que el Sistema Interamericano
ya tiene una cantidad de mecanismos multilaterales para ejercer
una influencia positiva para proteger, defender y promover
la democracia y los derechos humanos, y se puede
esperar que, contrario a algunas opiniones, la creación
del ALCA vendrá a fortalecerlos.
Por consiguiente, las negociaciones del ALCA no sólo
son diferentes en ciertos aspectos específicos respecto
al diálogo en la OMC, sino que ocurren en un contexto
político muy diferente en términos de las
interdependencias sistémicas, las iniciativas de
cooperación entre los posibles asociados y las
instrumentalidades institucionales. Son parte de
la agenda estratégica más amplia de la cooperación
hemisférica así como de la arquitectura
legal más amplia del sistema interamericano. El argumento
de este
artículo es que esto ofrece oportunidades para
la creación del Área de Libre Comercio de las Américas,
su
justificación o racionalidad y para construir apoyo
hacia ella, que no están presentes en el contexto de la
OMC. Algunas de estas oportunidades se exploran
a continuación.
II Los Vínculos entre el Comercio y el Resto de la Agenda Interamericana
Esta sección selecciona cuatro áreas claves
donde el comercio y las otras iniciativas del proceso de Cumbres
se cruzan de manera estratégica y que requieren
clarificación conceptual así como políticas claras
para
progresar.
1. Facilitación de la Integración de las Pequeñas Economías
El primero es el desafío de integrar las economías
pequeñas y relativamente menos desarrolladas al ALCA.
Esta es un área particularmente importante en el
diálogo hemisférico. Aún cuando en términos
económicos
estrictos y de tamaño de mercado más
de un 90% del mercado combinado del ALCA lo componen tres
socios del TLCAN y dos miembros de MERCOSUR, el concepto
del ALCA incluye los otros 29 países en el
hemisferio. Y así como el concepto
del ALCA no podrá realizarse sin un Brasil o un México, tampoco
podría
llegar a ser sin el Caribe o Centroamérica o los
países de la Comunidad Andina.
Más allá de la razón evidente de que
los líderes así lo han definido, existen razones profundas
para ello. Estas
razones se relacionan con el hecho de que el regionalismo
en el Hemisferio Occidental no sólo tiene una
justificación económica, sino que también
tiene una racionalidad de seguridad colectiva y una justificación
política y estratégica. Desde luego,
cuáles sean los objetivos económicos, políticos y
de seguridad que desde
el punto de vista nacional cada uno de los países
busca en el Plan de Acción de la Cumbre y en cada uno de
sus componentes, es una pregunta interesante pero compleja.
No todos los países o sectores dentro de los
países, ven la misma justificación en las
iniciativas hemisféricas desde el punto de vista de sus intereses
y
prioridades nacionales y menos desde el punto de vista
de intereses sectoriales. Al respecto, y como
responsables de articular el interés público
nacional de cada país, uno de los principales retos del liderazgo
en
el Hemisferio es continuar explicando a los ciudadanos
las justificaciones económicas, políticas y de seguridad
colectiva del ejercicio regional de negociación
comercial y de cooperación interamericana. Desde luego, esto
no es fácil, especialmente cuando no se tiene suficiente
consenso ni sentido de prioridades sobre la tarea. Lo
extraordinario es el hecho de que 34 países, tan
diversos como lo son todos los de este hemisferio, hayan
encontrado una base común en los principios, valores
y objetivos expresados en las Declaraciones de las
Cumbres así como en las varias Declaraciones Ministeriales
que han surgido del Proceso de Cumbres.
El punto es que facilitar la integración de las
economías pequeñas no sólo es un desafío económico.
Más
bien, es un objetivo en el cual el comercio y otros temas
de la agenda de cooperación hemisférica interactúan
estrechamente. Las Cumbres y Declaraciones Ministerilales
sucesivas reconocen el desafío de integrar en una
áreas de libre comercio a economías que
son muy distintas en cuanto a tamaño y nivel de desarrollo.
La
Declaración Ministerial de San José acordó
que el ALCA será un compromiso único, que todos los países
estarán sujetos al mismo nivel de disciplina y
que será posible el trato preferencial, pero no en obligaciones
finales, sino en términos de distintos períodos
de transición para alcanzar los niveles de disciplina acordados.
El escenario más probable es el que estos períodos
de transición se resolverán sobre una base de país
por
país, sector por sector y producto por producto,
como resultado de las negociaciones.
Algunas economías pequeñas han expresado
repetidamente su preocupación sobre la necesidad de aumentar
los flujos de ayuda, y algunos países han hecho
énfasis en la necesidad de que más allá de los esfuerzos
actuales de la asistencia técnica relacionada con
el comercio, se disponga de financiamiento adicional. [5]
Aunque las preocupaciones sobre la importancia de los fondos
para financiar el desarrollo sean legítimas
¿deberán ser parte de las negociaciones
comerciales? En la Declaración de San José los
ministros de
comercio acordaron que la respuesta a esta interrogante
es negativa, y fue en estos términos que los líderes
en Santiago acordaron iniciar el proceso de negociación
del ALCA. Parte de la respuesta es precisamente
que la creación del ALCA es parte del marco más
amplio de cooperación hemisférica en el cual se están
haciendo esfuerzos paralelos en áreas pertinentes
de la integración y el desarrollo económico.
Por ejemplo,
bajo el título de "La Promoción de la Prosperidad
por medio de la Integración Económica y el Libre Comercio",
la Declaración de Principios y el Plan de Acción
de Miami contienen seis iniciativas que complementan el
ALCA en el área económica, estas son:
Desarrollo y liberalización
de los mercados de capital
Infraestructura
Cooperación en energía
Infraestructura de telecomunicaciones
e información
Cooperación en ciencia
y tecnología, y
Turismo
Así, mientras que conceptualmente es claro que el
desarrollo requiere tanto flujos de comercio como
financieros, así como flujos de ayuda no reembolsable,
y todos estos son componentes de la visión y el Plan
de Acción de la Cumbre de las Américas,
en la práctica, las iniciativas comerciales y financieras están
organizados en procesos paralelos. Las economías
más pequeñas aceptaron este enfoque bajo el entendido
de que deberá haber progreso importante en los
demás elementos del nuevo pacto hemisférico.
Existe una diferencia fundamental entre el comercio y las
otras iniciativas. Esta es que el acuerdo sobre
comercio se constituirá en un contrato legalmente
vinculante, mientras que la mayoría de las demás iniciativas
consisten de esfuerzos de cooperación y de promesas
voluntarias de financiamiento y ayuda bilateral y
multilateral. Esta diferencia fundamental sirve
para enfatizar la importancia de mantener el compromiso político
con la alianza estratégica global del proceso de
Cumbres de las Américas, en particular en los temas
económicos que complementan la agenda de desarrollo
de las economías pequeñas.
2. Preocupaciones ambientales y laborales
Un segundo conjunto de vínculos entre temas relevantes
de la agenda hemisférica es entre el comercio y los
asuntos laborales y el comercio y las preocupaciones ambientales.
La relación entre estos temas es
particularmente importante para el logro de los objetivos
del 2005 porque, además de su valor intrínseco,
existen diferencias importantes de posición y de
dinámica política entre los Estados Unidos, y hasta cierto
grado Canadá, por una parte, y la mayoría
de los países de América Latina y del Caribe por otra. Los
países
Latinoamericanos y del Caribe sienten que más comercio
y más inversión inversión, y no menos, y el
consiguiente crecimiento económico más bien
mejora los estándares laborales y ambientales. Y están
dispuestos a cooperar, y de hecho están haciendo,
en una ambiciosa agenda sobre temas laborales y
ambientales para complementar las negociaciones comerciales.
Pero en las negociaciones y acuerdos
comerciales, generalmente estos países están
unidos en su oposición a vincular el tema de acceso a
mercados con los estándares laborales y ambientales.
¿A qué se debe lo anterior? Es de sentido
común y es una realidad que existen nexos estrechos entre
el
comercio y el mundo del trabajo, como también
existen entre el comercio y los el medio ambiente. Una
posición que aparentemente rechaza este vínculo
parece superficialmente bastante irracional. ¿Qué es lo que
la justifica? Esta no es la ocasión de ensayar
una respuesta completa a esta pregunta.[6] Sin embargo, una
de las razones fundamentales se relaciona con la asimetría
básica en los tamaños de sus mercados y la
importancia relativa como socios comerciales entre los
Estados Unidos, por una parte, y los países de
Latinoamérica y el Caribe por otra. En realidad,
los Estados Unidos es el único país que puede amenazar con
credibilidad y de hecho producir daños graves,
y en muchos casos desproporcionados en relación con la
gravedad de la violación, cerrando sus mercados
a los otros socios comerciales. Por lo tanto, aceptar un
enfoque basado en sanciones comerciales que vincule el
acceso a los mercados con asuntos laborales o
ambientales es, en la práctica, una manera de institucionalizar
el unilateralismo en un contexto multilateral, ya
sea en la OMC o en el ALCA. Los países de
América Latina y el Caribe, cuyo objectivo principal es lograr
acceso amplio y seguro a los grandes mercados que sirva
de estímulo a su crecimiento, perciben en esto una
situación donde no hay ganancia.
Otras preocupaciones, compartidas por muchos expertos y
países, es que el uso del ALCA o de la OMC como
foros para la negociación y aplicación de
estándares laborales y ambientales distraería a éstas
instituciones de
mantenerse concentradas en la ya de por sí difícil
tarea de liberalizar y facilitar el comercio, pone en peligro el
cumplimiento de sus objectivos fundamentales y presenta
el riesgo de que el comercio sea restringido en
nombre de lo que aparentemente son buenas causas, pero
que fácilmente se presta para fines proteccionistas,
que traerían más daño que beneficio
para los países en desarrollo.
Ahora bien, para evitar malos entendidos es importante
destacar lo que no está implícito en la oposición
de los
países de Latinoamérica y el Caribe a ligar
los temas laborales o ambientales al comercio. Tomemos el caso
de los temas laborales.
1.Los países de Latinoamérica
y el Caribe no están diciendo que el comercio y los temas laborales
no se
relacionan. Reconocen que
existen relaciones importantes entre el comercio y los derechos laborales
así como entre el
comercio y los temas ambientales. Lo que no desean hacer es ligarlos en
acuerdos o
negociaciones comerciales,
y particularmente no ligarlos a sanciones comerciales o a restricciones
de
acceso a mercados.
2.La oposición a este vínculo
no es porque los países de Latinoamérica y el Caribe
tengan una estrategia
competitiva basada en la
violación de los derechos de los trabajadores o, como algunos han
argumentado, en el fomento
a condiciones de explotación. Los países de Latinoamérica
y el Caribe han
firmado un número
importante de convenciones OIT que protegen los derechos laborales básicos.
Por
supuesto, hay problemas
de aplicación y cumplimiento, pero una cosa es encontrar casos de
violaciones (así
como la criminalidad constituye una violación de las leyes penales)
y otra muy diferente
es sugerir que es algo que
promueven los gobiernos como un asunto de política de competitividad
internacional.
3.En tercer lugar, la oposición a la
vinculación no quiere decir que los países no tengan voluntad
para
cooperar. En el sistema
interamericano existe la cooperación en dos niveles: regional y
hemisférico. A
nivel regional, Centroamérica
ofrece un buen ejemplo, donde los ministros de trabajo, incluyendo los
de
Panamá y República
Dominicana, se reúnen con regularidad para emprender acciones conjuntas
bajo
los auspicios de la oficina
de la OIT regional. La iniciativa principal, sin embargo, es
hemisférica. Los
ministros de trabajo del
hemisferio se reúnen cada dos años. Durante su reunión
en Viña del Mar,
Chile, en 1998, acordaron
un plan de acción y establecieron dos grupos de trabajo: uno sobre
la
globalización de
la economía y sus dimensiones socio-laborales; y otro sobre la modernización
del
estado y la administración
del trabajo. Desarrollaron un programa bastante amplio de cooperación,
incluyendo temas tales como:
el papel de los ministerios de trabajo, el empleo y el mercado laboral,
la
capacitación vocacional,
las relaciones laborales y los derechos básicos de los trabajadores;
la
seguridad social, la salud
ocupacional, la aplicación de las leyes laborales nacionales, la
administración
de justicia en el área
laboral, y el diálogo social. Se reunieron nuevamente en Washington,
D.C., en
febrero del 2000, evaluaron
el progreso en la implementación de estas iniciativas y acordaron
continuar
los esfuerzos de cooperación.[7]
En síntesis, los países de Latinoamérica
y el Caribe están bien comprometidos con la cooperación y
en el
trabajo conjunto, con los Estados Unidos y otros en una
amplia gama de temas, tanto laborales como
ambientales, como parte del proceso de la Cumbre de las
Américas. Hay problemas de financiamiento para
estos programas de cooperación, pero existe voluntad
política y se ha venido trabajando en una ambiciosa
agenda. El fortalecimiento de estas iniciativas
hemisféricas podría ser una forma de lograr que sin las
confrontaciones que se generan cuando el tema se lleva
al campo del comercio, se avance en el
perfeccionamiento de los marcos legales y en la aplicación
de los derechos laborales fundamentales y los
estándares ambientales.
Así como los asuntos financieros se tratan
como categorías paralelas a los temas del comercio bajo la
responsabilidad de los ministros de finanzas, ¿porqué
no proceder de la misma forma respecto de los temas
laborales y ambientales? El marco de cooperación
definido en el sistema interamericano y en las Cumbres de
las Américas, ofrece una oportunidad especial para
avanzar por esta vía.
3. Democracia y Mercados.
Un tercer vínculo conceptual y práctico entre
áreas claves de trabajo colectivo en el hemisferio es entre el
desarrollo de mercados y el desarrollo democrático.
Una relación positiva entre la democracia y los mercados
constituye un postulado básico de la Cumbre de
las Américas. Las políticas orientadas hacia el mercado
promueven la transparencia, la competencia y el comportamiento
basado en normas, y contribuyen a reducir el
ámbito de las acciones discrecionales y arbitrarias.
Puede argumentarse que promover la competencia y la
transparencia así como reglas claras para áreas
tales como las compras gubernamentales, la resolución
disputas y la competencia, reduce el ámbito
para la corrupción y la colusión y contribuye al desarrollo
democrático. Además, como argumenta
Jorge Domínguez, cuando se adoptan las reglas de mercado con el
consentimiento de los gobernados se puede estar más
seguro que las reglas del mercado de hoy estarán allí
también mañana. [8] En este y otros
sentidos importantes una democracia estable es un activo valioso para el
clima de inversión y para el desarrollo de un país.
Más allá de estos efectos de refuerzo mutuo, también
existe
el hecho, mencionado anteriormente, de que el ALCA fue
explícitamente concebida como un acuerdo entre
naciones democráticas, y cuando se conforme en
el 2005 vendrá a fortalecer los mecanismos interamericanos
existentes para proteger, defender y promover la democracia.
La perspectiva optimista que inspiró la visión
de la Cumbre de las Américas, sin embargo, se encuentra
amenazada ahora por realidades que enfatizan la idea correcta
de que la democracia va mucho más allá del
hecho de tener elecciones limpias y justas. La consolidación
de la democracia en América Latina se ve
afectada por peligros más o menos sutiles tales
como la corrupción, el debilitamiento del principio del equilibrio
y la independencia de los poderes del estado, la impunidad
y el debilitamiento del sistema judicial, las
violaciones a las libertades básicas y a los derechos
humanos, la polarización entre sectores que hace difícil
en muchos países lograr un mínimo de consenso
sobre políticas fundamentales. Existe también el problema
del narcotráfico, la criminalidad y la inseguridad
en la mayoría de las ciudades, el terrorismo, la marginalización
y la pobreza.
Para los pobres y desposeídos, la democracia y el
libre comercio no se relacionan con el mejoramiento de sus
vidas cotidianas. Es por esto que uno de los desafíos
estratégicos para la cooperación interamericana es
trabajar juntos para que los beneficios del mayor crecimiento
económico inducido por las reformas económicas
y el libre comercio sean distribuidos a los sectores pobres
de la población. Recientemente Canadá, como
anfitrión de la próxima cumbre de las Américas
el año próximo, ha destacado la importancia de la agenda
para
la consolidación democrática y del mercado
bajo el concepto de “seguridad humana” como preocupación
central de la próxima cumbre.
4. Otros Ejercicios en el Establecimiento de Normas
Finalmente, el comercio no es el único ejercicio
que establece normas dentro del contexto de las Iniciativas de
la Cumbre y el sistema Interamericano. Otros ejercicios
claves que establecen normas son: el desarrollo de
estándares comunes para las telecomunicaciones
y los equipos de telecomunicaciones bajo la responsabilidad
de la Comisión Interamericana de Telecomunicaciones
(CITEL), la Convención Interamericana contra la
Corrupción de la OEA, la Convención sobre
Transparencia en Adquisición de Armas y el Mecanismo
Multilateral para Evaluar la Reducción del Cultivo,
Tráfico y Consumo de Drogas Prohibidas. En la Iniciativa de
Mercados de Capital, los Ministros de Finanzas trabajan
con la Asociación de Supervisores de Bancos de las
Américas en un programa para implementar los Principios
de Basilea para la Supervisión de Bancos. Estos
son sólo algunos de los esfuerzos que se están
llevando a cabo para mejorar el sistema multilateral
interamericano.
Conclusión: Algunas Posibles Lecciones del Proceso de la Cumbre
Podemos derivar cuatro conclusiones de la discusión
anterior que tienen importancia en relación con el
proceso de la Cumbre y las negociaciones del ALCA.
Primero, las negociaciones del ALCA no sólo son
diferentes a las de la OMC como negociaciones
comerciales en ciertas formas fundamentales, sino que
avanzan dentro de un contexto político diferente en
términos de interdependencia sistémica,
de iniciativas de cooperación entre socios eventuales y en términos
de instrumentalidades institucionales. Forman parte
de una agenda estratégica más amplia de cooperación
hemisférica así como de una arquitectura
también más amplia del sistema interamericano. Esto
presenta la
oportunidad para la creación del Área de
Libre Comercio de las Américas, su motivación y para
levantar apoyo
en su favor, lo que no está presente en el contexto
de la OMC. En particular, en el ambiente posterior a
Seattle, se ha hecho y se continuará haciendo énfasis
en la necesidad de desarrollar enfoques multilaterales
nuevos para enfrentar preocupaciones globales en campos
tales como el ambiente, los derechos laborales y
los derechos humanos. [9] Es importante reconocer
que las Américas están bastante avanzadas en este
aspecto y que estos temas figuran de manera importante
en el sistema interamericano de cooperación. Los
desafíos claves al respecto son, la educación
del público sobre este cuadro más amplio, a la vez que reforzar
este enfoque y hacerlo más eficaz en cuanto al
logro de sus objetivos.
Segundo, aún cuando deba existir un balance y equilibrio
interno del paquete comercial, un principio cardinal a
las preocupaciones de los ministros de comercio, es también
importante que los países reconozcan que ese
balance y equilibrio en términos de intereses nacionales
y sectoriales pueden lograrse también por la vía del
progreso en otras iniciativas de la Cumbre, así
como por la vía de las normas y los mecanismos del sistema
interamericano. Actuar sobre este concepto más
amplio de balance y equilibrio puede tener consecuencias
estratégicas profundas para el compromiso de los
socios potenciales del ALCA y de los sectores de la
sociedad civil para el proceso del ALCA como parte de
una agenda interamericana más amplia. La estructura
de gobernabilidad para el proceso de la Cumbre debe fortalecerse
y adaptarse continuamente para reflejar
mejor el consenso hemisférico sobre las prioridades
políticas de los países. Dado que nuevas preocupaciones
globales claves, tales como el trabajo, el ambiente y
los derechos humanos son ya parte del proceso
hemisférico de la Cumbre bajo categorías
paralelas al comercio, una opción viable y deseable para los
gobiernos sería acordar el fortalecimiento de este
proceso a la vez que se aseguran que las negociaciones del
ALCA se mantienen focalizadas sobre el comercio.
Tercero, para mantener este balance y equilibrio bajo la
visión estratégica de la Cumbre de las Américas, es
importante mantener una estructura de temas estable en
la agenda de iniciativas, en el apoyo institucional y en
recursos. [10] Esto traerá un número
de beneficios: mejorará el proceso de aprendizaje para los participantes,
facilitará el monitoreo y el seguimiento por parte
de los países coordinadores responsables, de las instituciones
y de la Reunión Cumbre misma; aumentará
la transparencia y visibilidad de los logros bajo las diferentes
iniciativas y, no menos importante, facilitará
la educación del público en la racionalidad económica,
política y
de seguridad de esta alianza hemisférica.
Sin lo anterior, habrá un creciente riesgo de que la reacción
contra
la globalización, el libre comercio y las instituciones
internacionales llegue a ser más fuerte que el impulso del
movimiento de reforma y modernización que los gobiernos
de América Latina y el Caribe han emprendido.
Finalmente, el proceso de la cumbre de las Américas,
desde Miami 1994, hasta Santiago 1998, y Quebec en
el 2001, ha creado una plataforma verdaderamente histórica
para iniciativas de cooperación sobre problemas
comunes, que construyan sobre las fortalezas colectivas
de las Américas, y que incluyan las normas e
instrumentos existentes en el sistema interamericano.
El ALCA es parte de este conjunto y se podrá avanzar
en ella más eficazmente si hay avance simultáneo
en las otras iniciativas del sistema interamericano.
[*] Jose M. Salazar-Xirinachs es Jefe de Asesores
en Comercio de la Organización de Estados Americanos en
Washington D.C. El presente artículo se basa
en una conferencia dictada por el autor en el Foro “La Agenda
Comercial: ¿Qué es y hacia adónde
va?” Greater America Business Coalition, 2 de marzo, 2000, Washington
D.C. Los puntos de vista expresados en este artículo
son personales y no deben necesariamente atribuirse a
la Secretaría General de la OEA. Deseo agradecer
a Sydney Weintraub y a Jane Thery por sus comentarios
sobre una versión anterior. Si desea enviar
comentarios, diríjase al autor: jsalazar@oas.org
[2] Informes recientes que presentan preocupaciones
similares sobre el proceso de la Cumbre y la visión
estratégica de los gobiernos, pero que no se enfocan
específicamente en el comercio son: Center for Strategic
and International Studies (CSIS), “Thinking Strategically
About 2005: The Unites States and South America”,
Diciembre de 1999; The Leadership Council for Inter-American
Summitry, “Mastering Summitry: An Evaluation
of the Santiago Summit of the Americas and Its Aftermath”,
North-South Center, University of Miami, Marzo de
1999.
[3] Refiérase a Gary Hufbauer y Erika Wada (1999)
“¿Pueden los Financistas Aprender de los Comerciantes?”,
Journal of International Economic Law, Vol 2, No 4, Diciembre
[4] Para una revisión completa y un análisis
de estos mecanismos ver: Ruben Perina, “El Régimen
Democrático Interamericano: el papel de la OEA”,
OEA Unidad para la Promoción de la Democracia, OEA,
Washington D.C., Marzo del 2000.
[5] En cuanto a recursos no concesionales una de las razones
que se dieron durante la etapa preparatoria para
rechazar mecanismos de financiamiento adicional fue que
el problema no es de oferta de fondos, ya que el BID
y otros organismos financieros tiene suficientes recursos
para prestar a tasas de mercado, y que el problema
es más bien de capacidad de absorción y
de endeudamiento de por parte de los países.
[6] He tratado de hacer lo anterior, en Salazar-Xirinachs,
José M. (2000) “The Trade Labor Nexus: Developing
Countries’ Perspectives”, Journal of International Economic
Law, Oxford U.K.
[7] Se puede encontrar información sobre la agenda,
los programas y los logros de la Reunión de Ministros de
Trabajo de Las Américas en el sitio web de la Unidad
de Desarrollo Social y Educación de la OEA
[8] Véase, Domínguez, Jorge (1999) “The Future
of Inter-American Relations” Inter-American Dialogue Working
Paper, June.
[9] Véase, por ejemplo, W. Bowman Cutter, Joan Spero
y Laura D’Andrea Tyson (2000) “New World, New Deal:
A Democratic Approach to Globalization”, Foreign Affairs,
Marzo/Abril.
[10] Para más recomendaciones sobre las mismas líneas,
véase The Leadership Council for Inter-American
Summitry, “Mastering Summitry”: An Evaluation of the Santiago
Summit of the Americas and ist Aftermath”,
North/South Center, University of Maimi, March 1999.